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Constituição deixou brechas sem solução, após 30 anos

Sexta-feira, 13 de Abril de 2018 às 18:43 por (jrr.ocorreio@gmail.com)

A Constituição apresenta brechas sobre assuntos importantes. Uma das omissões está no relacionamento entre os entes da Federação. Essa questão ficou solta e os conflitos geram judicialização constante. Não foi previsto, por exemplo, um fórum onde todos os estados tivessem assento para resolver suas pendências e conflitos distributivos. O que existe é o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que só trata das questões relativas ao ICMS. É uma espécie de arranjo capenga, que só funciona pelo interesse dos estados, de um deles questionar o imposto do outro. E nem está previsto na Constituição. O 23º capítulo da série especial produzida pelo OCorreio Digital detalha os vazios que a Carta de 1988 não conseguiu preencher na ótica contábil.


Há uma série de outros assuntos importantes no relacionamento entre os estados que vai muito além do ICMS. Por exemplo, os demonstrativos contábeis e financeiros não são harmonizados. Com isso, na prestação de contas dos estados, cada tribunal de contas interpreta a sua maneira. Também não existe entendimento comum sobre se o imposto de renda na fonte dos servidores entra ou não no cálculo do limite de gastos com o funcionalismo estadual. Ou se as aposentadorias do Judiciário estadual entram ou não no cálculo do limite de gastos por Poder do estado. Questões como essas têm gerado contencioso judicial e discussão com a União e com o STF, porque, se o estado não cumpre o limite de gastos, não consegue receber aval da União para empréstimos.

O modelo canadense é referência mundial com a avaliação da necessidade do ente da Federação diante das suas demandas. Para fazer a transferência de recursos entre as províncias, olham-se as necessidades de cada província, há critérios para suplementar os recursos e harmonia nas demonstrações contábeis e financeiras.

Reunião do Confaz: atividades do conselho são restritas a discussões sobre o ICMS / Foto: Foto: Shana Reis/Governo do Rio de Janeiro

As modificações introduzidas pelos constituintes não alteraram a estrutura tributária construída pelos militares em 1965. A avaliação da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado (CAE) ressalta que o sistema continuou fazendo uso dos alicerces de uma economia de mais de 50 anos atrás, de industrialização tardia e ainda fechada. O referencial, acrescenta o relatório, continua a ser a indústria de transformação, que na época era cerca de um terço do PIB brasileiro, enquanto hoje corresponde a menos de 12%.

De fato, os constituintes não conseguiram substituir o ICMS, o mais relevante sobre o consumo, pelo imposto sobre valor adicionado (IVA), adotado há anos pelas economias mais desenvolvidas. Esse novo imposto é questão central das reformas tributárias debatidas no Congresso após a Constituição de 1988, sem sucesso até hoje.

A proposta do IVA enfrentou forte rejeição, especialmente dos estados do Norte e do Nordeste, tanto na Subcomissão de Tributos, Participação e Distribuição das Receitas, relatada pelo então deputado e atual senador Fernando Bezerra Coelho (PMDB-PE), quanto na Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças, cujo relator foi o então deputado e atual senador José Serra (PSDB-SP).

Em 1987, durante a Assembleia Nacional Constituinte, o interesse maior era reduzir a participação da União no bolo tributário em favor dos estados e dos municípios. A organização entre os parlamentares era mais regional, com Norte, Nordeste e Centro-Oeste de um lado e Sul e Sudeste de outro, do que em função de partidos e ideologias. E o grande ausente nessa etapa dos trabalhos foi a União.

Essa omissão permitiu que os constituintes resolvessem os principais conflitos distributivos entre as regiões com a retirada de recursos federais. O anteprojeto da Comissão previu a diminuição das competências tributárias da União, o aumento das dos estados e dos municípios, e incrementou os repasses do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e do Imposto de Renda para os fundos constitucionais.

Contribuições

Foi apenas na Comissão de Sistematização que a participação intensa dos representantes da União conseguiu reverter parte das perdas. E um dos legados mais criticados até hoje foi a distorção do sistema tributário provocada por tributos cumulativos e não partilhados com os estados e os municípios. É o caso de contribuições instituídas na Carta, como a Cide, que recai principalmente sobre os combustíveis, e a Cofins, cobrada do empregador para financiar a Seguridade Social, além da posterior Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), criada pela Lei 7.689 de 1988.

Um estudo da Consultoria Legislativa da Câmara lembra que, apesar dos fortes apelos do presidente José Sarney na época e ameaças de cortar fortemente os gastos sociais, muito pouco pode ser feito para alterar os acordos na área tributária, nem mesmo no Plenário.

No final, o novo texto constitucional reduziu as competências da União de 13 para oito impostos (importação, exportação, renda, produtos industrializados, operações financeiras, propriedade rural, grandes fortunas e competência residual). Os estados conseguiram fortalecer o então ICM com os antigos impostos únicos sobre energia elétrica, transportes, combustíveis, minerais e comunicações, transformado em ICMS, com bastante liberdade na fixação de suas alíquotas.

Também mantiveram o imposto sobre propriedade de veículos automotores (IPVA) e ganharam o imposto sobre heranças e doações (ITCMD). Os municípios continuaram com os impostos sobre serviços e sobre a propriedade urbana e ganharam os impostos sobre transmissão de propriedades imobiliárias. Dois tributos assegurados no texto original acabaram extintos em 1993, pela Emenda Constitucional nº 3: o adicional de até 5% do imposto de renda que ia para os estados e o imposto municipal sobre as vendas a varejo de combustíveis.

Além disso, houve um forte aumento dos repasses do IR e do IPI para os fundos constitucionais, como FPE e FPM. Os municípios também conquistaram um aumento do repasse do ICMS recolhido pelos estados, de 20% para 25%. E a União, além das contribuições, manteve a cobrança do Programa de Integração Social (PIS) e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep), que foram alimentar o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), assegurado na Constituição por emenda de José Serra, e destinado a financiar o programa do seguro-desemprego e o abono salarial.

Nova economia

A avaliação da CAE é que o sistema tributário nacional caminha a passos largos para a obsolescência e é preciso repensá-lo. A incidência tributária sobre o setor de serviços, o que mais avança na composição do PIB, é menor do que no industrial. A média em 2013 dos 20 subsetores mais tributados em proporção a receita, com percentuais acima de 20%, incluía 15 tipicamente industriais, como fabricação de móveis (27%), bebidas, produtos de borracha e material plástico (26,8%).

Enquanto isso, os 20 subsetores de menor incidência tributária, a maioria do setor de serviços, variavam de 2,3% (seguros, resseguros, previdência complementar e planos de saúde) a 9,7% (agências de viagem, operadores turísticos e serviços de reserva).

Outro aspecto importante é que negócios digitais como Netflix, Uber, Spotify e Airbnb são pouco ou nada tributados. São atividades “sem circulação de mercadorias” e que evadem a própria classificação como “serviço”, diz o relatório da CAE. E há ainda questões complexas que precisam ser resolvidas, como tributar atividades de pesquisa e desenvolvimento, propriedade intelectual, exploração da imagem pessoal, espectro eletromagnético, software e bens virtuais, entre outras.

Negócios digitais: modelo tributário brasileiro tem pouca ou nenhuma incidência / Foto: Jefferson Rudy/Agência Senado

Além de um novo modelo, que redistribua o ônus tributário incorporando as atividades da chamada nova economia, a CAE sugere o caminho inverso do adotado pelos constituintes de 1987. No lugar de deixar o sistema tributário no texto constitucional, ele passaria para uma legislação infraconstitucional.

Ou seja, qualquer mudança seria muito fácil e simples. “Uma boa estratégia em tempos onde será preciso ser rápido e moderno para enfrentar as novas decisões”, aconselha a CAE.

TAG: Constituição Federal
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